湖南省自然資源廳解讀《關于建立全省國土空間規劃體系并監督實施的意見》

湖南省人民政府門戶網站 www.703611.tw 發布時間: 2020-09-18 17:10 【字體:

  一、《關于建立全省國土空間規劃體系并監督實施的意見》(以下簡稱《意見》)出臺的背景是什么?

  改革開放40多年來,各類空間性規劃對促進經濟社會和城鎮化發展、優化城鄉空間布局和資源配置等方面發揮了重要作用,但也存在規劃類型過多、內容重疊沖突,審批流程復雜、周期過長,地方規劃朝令夕改等問題。為解決這些突出問題,黨中央、國務院作出了構建統一的國土空間規劃體系并監督實施的重大部署,將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃,實現多規合一,強化國土空間規劃對專項規劃的指導約束作用,最終形成“一本規劃、一張藍圖”。

  (一)習近平新時代中國特色社會主義思想為空間規劃改革指明了方向。習近平總書記對國土空間規劃工作多次作出重要論述,2014年2月25日在考察北京市規劃展覽館時指出:“規劃科學是最大的效益,規劃失誤是最大的浪費,規劃折騰是最大的忌諱?!?016年10月11日,主持召開中央深改組第28次會議審議通過《省級空間規劃試點方案》,要求“統籌各類空間性規劃,編制統一的省級空間規劃,為實現‘多規合一’、建立健全國土空間開發保護制度積累經驗、提供示范”。2019年3月5日,在參加十三屆全國人大二次會議內蒙古代表團審議時強調“要堅持底線思維,以國土空間規劃為依據,把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線,立足本地資源稟賦特點、體現本地優勢和特色?!?/p>

  (二)中央文件對構建空間規劃體系進行了總體部署。2019年5月10日,中共中央、國務院印發了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(中發〔2019〕18號),就建立國土空間規劃體系的總體要求、總體框架、編制要求、實施與監管、法規政策與技術保障、工作要求等進行了全面部署。

  (三)省委省政府高度重視國土空間規劃工作。省委常委會專題研究三條控制線劃定工作,省委書記杜家毫,省委副書記、省長許達哲提出明確要求,副省長陳文浩先后10次主持會議研究調度,要求切實將習近平總書記關于規劃工作系列重要指示精神,以及關于湖南的“一帶一部”戰略定位、“三個著力”工作要求、“守護好一江碧水”殷切囑托、“精準脫貧”政治擔當深刻融入到規劃體系之中;明確了“適度、舍得、精準、精細”的工作要求,“堅持國家立場、體現中央精神、突出問題導向、不算地方小賬”的基本原則。

  二、《意見》與中發〔2019〕18號文件的關系?

  《意見》是對中發〔2019〕18號文的貫徹落實與細化?!兑庖姟穱栏褙瀼芈鋵嵵邪l〔2019〕18號文有關要求,參照中發〔2019〕18號文總體結構,對中央已經明確規定的直接引用,同時結合我省實際,對中央文件有關規定予以細化,對中央文件未規定的予以明確,主要體現在以下幾個方面:一是吸收了中央《關于在國土空間規劃中統籌劃定三條控制線的指導意見》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》,自然資源部《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》《關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》等文件最新精神;二是為突出編制審批管理的重要性,設置專章對省、市、縣、鄉鎮國土空間總體規劃、詳細規劃、專項規劃的編制主體和審批權限予以明確;三是結合我省實際,對市、縣、鄉鎮規劃、詳細規劃(含村莊規劃)、專項規劃的編制要求進行詳細規定;四是體現地域特色。在把握各地發展特征和自然生態本底條件基礎上,根據省委省政府有關重大文件,對全省分區域提出了不同要求。

  三、國土空間規劃有什么新的特點?

  國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖,是各類開發保護建設活動的基本依據。

  國土空間規劃,首先是“多規合一”的。將主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃等空間規劃相融合,今后就是一個名稱,叫做國土空間規劃。同時形成一個平臺,即國土空間基礎信息平臺,形成國土空間規劃“一張圖”?!岸嘁幒弦弧钡膰量臻g規劃,不是對原有規劃的簡單拼湊,也不是完全的另起爐灶,是在“吸收、改革、提升”基礎上的國土空間規劃體系的整體重構。是在對原有主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃,林業、環保、交通等專項規劃全面評估的基礎上,繼承原有經驗成效,摒棄問題和不足,制定的符合新時代發展要求的“一本規劃,一張藍圖”。

  國土空間規劃,是體現國家意志的約束性規劃。國土空間規劃是自上而下編制,下級規劃要服從上級規劃,專項規劃和詳細規劃要落實總體規劃。目的是要把黨中央、國務院和省委省政府的重大決策部署,把國家安全戰略、區域發展戰略、主體功能區戰略等國家戰略,通過約束性指標和管控邊界逐級落實到最終的詳細規劃等實施性規劃上。

  國土空間規劃,必須堅持以人民為中心。人民對美好生活的向往,是規劃編制、實施等所有工作的出發點和落腳點,必須始終堅持以人民為中心的理念,著眼于人的需要、人的感受、人的全面發展,安排好生產、生活、生態空間,加快形成綠色發展方式和生活方式,突出保障人民生命安全、提升人居環境質量、改善人民生活品質、增強人民幸福感和獲得感。

  國土空間規劃,是促進高質量發展的空間藍圖。要科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間,劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界,努力打造形成集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間,實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續,為促進全省高質量發展,加快建設富饒美麗幸福新湖南提供堅實的國土空間支撐。

  四、我省國土空間規劃體系建設總體安排是怎樣的?

  總體上,分三步走:

  到2020年,統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等三條控制線,基本完成省級國土空間總體規劃編制,擬訂市縣兩級國土空間規劃大綱,同步推進鄉鎮國土空間規劃試點和“多規合一”實用性村莊規劃試點,開展相關專項規劃編制,初步形成全省國土空間開發保護“一張圖”。

  到2025年,實現各級和各類規劃“全覆蓋”,健全國土空間規劃法規政策和技術標準體系,全面實施國土空間監測預警和績效考核機制,形成以國土空間規劃為基礎,以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。

  到2035年,全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平,基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀,安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

  五、全省國土空間規劃體系總體框架包含哪些內容?

  與行政管理體制相適應,構建省、市、縣、鄉鎮“四級”,總體規劃、詳細規劃和專項規劃“三類”國土空間規劃體系。省、市州、縣市編制國土空間總體規劃,市州、縣市區結合實際編制鄉鎮國土空間規劃。詳細規劃包括城鎮開發邊界內的詳細規劃、城鎮開發邊界外的村莊規劃以及其他詳細規劃。國土空間總體規劃是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎;相關專項規劃要相互協同,并與詳細規劃做好銜接。

  六、如何強化國土空間總體規劃對專項規劃的指導約束?

  專項規劃是指在特定區域(流域)、特定領域,為體現特定功能,對空間開發保護利用作出的專門安排,是涉及空間利用的專項規劃。

  國土空間總體規劃是相關專項規劃的基礎,相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃,不得違背國土空間總體規劃強制性內容,其主要內容要納入詳細規劃。相關專項規劃須經同級自然資源部門進行國土空間規劃“一張圖”核對后,再按程序報批。批復后的相關專項規劃成果要納入同級國土空間基礎信息平臺,疊加到國土空間規劃“一張圖”上。

  七、如何加強詳細規劃的編制?

  詳細規劃以國土空間總體規劃為依據,是對具體地塊用途、開發建設強度和管控要求等作出的實施性安排。

  城鎮開發邊界內,按照國土空間規劃確定的編制單元有序推進詳細規劃編制,應編盡編,實現全覆蓋。城鎮開發邊界內詳細規劃應堅持問題導向,優化配齊公共服務設施,改善人居環境,省自然資源主管部門要制定完善城鎮開發邊界內詳細規劃編制、實施與監管的政策制度和技術標準,強化城鎮風貌、天際線、建筑高度、容積率等空間形態控制,提升城鎮空間品質。

  城鎮開發邊界外,根據村莊分類和布局,以一個或幾個行政村為單元編制“多規合一”實用性村莊規劃,作為詳細規劃,逐步實現全覆蓋。暫無條件編制村莊規劃的,應在縣市或鄉鎮國土空間規劃中明確村莊國土空間用途管制規則和建設管控要求,為用途管制和規劃許可提供依據。

  對城鎮開發邊界外用于特色產業、特殊用途的空間區域,可以作為特殊單元編制詳細規劃,明確開發強度等約束指標與準入條件。

  八、規劃編制有什么要求?

  一是體現戰略性。全面落實黨中央、國務院以及省委省政府重大決策部署,體現國家意志和發展規劃的戰略性。

  二是提高科學性。要開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價,摸清資源本底和承載能力,提出城鎮、農業、生態建設的適宜區域。要結合實際開展國土空間目標戰略、城鎮化趨勢、開發保護格局優化、人口產業與城鄉融合發展、空間利用效率和品質提升等重大專題研究,為規劃編制提供支撐。

  三是加強協調性。國土空間總體規劃要統籌和綜合平衡各相關專項領域的空間需求。相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃,不得違背國土空間總體規劃強制性內容,其主要內容要納入詳細規劃。詳細規劃的編制和修改要符合經批準的國土空間總體規劃。

  四是注重可操作性。明確各級各類國土空間規劃編制和管理的要點,建立規劃實施傳導機制,明確國土空間規劃逐級分解落實要求。建立規劃建設用地規模預留和規劃“留白”制度,保障不可預見的重大項目用地需求。建立專家咨詢和規劃公開公示制度,強化公眾參與,全面發揮社會力量參與國土空間規劃體系構建。

  五是體現地域特色。尊重發展規律,強化底線約束,把握各地發展特征和自然生態本底條件,突出生態環境保護,因地制宜編制國土空間規劃。

  九、誰來編制規劃?誰來審批規劃?

  省級、市州、縣市國土空間規劃由同級人民政府組織編制,并指導推進下位規劃編制。鄉鎮國土空間規劃,由市州、縣市區政府組織編制。鄉鎮國土空間規劃可以與設區市、縣市國土空間總體規劃合并編制,也可以幾個鄉鎮為單元編制鄉鎮國土空間規劃。中心城區以外的街道可根據實際情況參照鄉鎮編制國土空間規劃。城鎮開發邊界內的詳細規劃,由市州、縣市自然資源主管部門組織編制,村莊規劃由鄉鎮政府組織編制,城鎮開發邊界外特殊單元的詳細規劃,由市州、縣市自然資源主管部門會同有關部門組織編制。

  自然保護地、生態修復等專項規劃及跨行政區域或流域的國土空間規劃,由所在區域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制,報同級政府審批;涉及空間利用的某一領域專項規劃,如交通、能源、水利、農業、信息、市政等基礎設施,公共服務設施,軍事設施,以及生態環境保護、文物保護、林業草原等專項規劃,由相關主管部門根據國土空間總體規劃要求組織編制。湘江新區、省級及以上產業園區國土空間規劃由市州、縣市政府組織單獨編制或與市州、縣市國土空間總體規劃合并編制,報省政府審批。西湖、屈原等縣級管理區國土空間規劃可由有關管理區組織單獨編制,報市州政府審批;也可由市州政府組織與市州國土空間總體規劃合并編制,報省政府審批。

  按照誰審批、誰監管的原則,分級建立國土空間規劃審查備案制度,精簡規劃審批內容、優化審批流程、縮減審批時間。省級國土空間總體規劃經省人大常委會審議后由省政府報國務院審批。長沙市及國務院指定城市的國土空間總體規劃,經同級人大常委會審議后,由省政府報國務院審批。其他市州國土空間總體規劃經同級人大常委會審議后,由市州政府報省政府審批??h市國土空間總體規劃經同級人大常委會審議,報市州政府審查同意后,由市州政府報省政府審批。鄉鎮國土空間規劃由縣市區政府報市州政府審批。設區市轄區的詳細規劃報設區市政府審批,縣市轄區的詳細規劃報縣市政府審批。設區市轄區的省級及以上產業園區詳細規劃報設區市政府審批,縣市轄區的省級及以上產業園區詳細規劃報縣市政府審批。設區市轄區的村莊規劃報設區市政府審批,縣市轄區的村莊規劃報縣市政府審批。

  十、如何加強規劃實施和監管,確保一張藍圖干到底?

  在規劃實施方面,首先強調維護規劃權威性 ,體現在幾個方面:一是國土空間規劃一經批復,任何部門和個人不得隨意修改、違規變更;二是規劃修改必須嚴格按照法定程序進行,調整或修改后的國土空間規劃,應當在政府網站及公共媒體上更新,向社會公布;三是經批復的規劃要嚴格實施,不得違反國土空間規劃進行各類開發建設活動,對國土空間規劃編制實施過程中的違規違紀違法行為,要嚴肅追究責任。

  為保證規劃落地實施,提出進一步健全用途管制制度,銜接“三線一單”有關成果,建立管控單元體系。強調在城鎮開發邊界內外實行差異化管制規則。在城鎮開發邊界內的建設,實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式;在城鎮開發邊界外的建設,實行“詳細規劃+規劃許可”或“約束指標+分區準入”的管制方式。對以國家公園為主體的自然保護地、重要水源地、文物以及其他具有特殊保護與利用價值或意義的區域,實行特殊保護制度。同時,結合“放管服”改革,以“多規合一”為基礎,依托國土空間基礎信息平臺,統籌規劃、建設、管理三大環節,推動“多審合一”“多證合一”,優化建設項目用地預審與規劃選址、建設用地規劃許可、建設工程規劃許可、規劃核實等審批流程,提高審批效能和監管服務水平。

  在規劃監管方面,主要在監管機制、政策保障和技術支撐等方面提出明確要求:

  一是建立監測評估預警機制。依托國土空間基礎信息平臺,建設省市縣聯通的國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統,開展國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管,對國土空間規劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求落實情況進行監測監督。將國土空間規劃執行情況納入領導干部自然資源資產離任審計和自然資源執法督察內容。建立國土空間規劃定期評估制度,銜接經濟社會發展規劃,結合經濟社會發展實際和規劃定期評估結果,對國土空間規劃進行動態調整完善。

  二是加快建立完善法規政策體系和技術標準體系。研究制定湖南省國土空間規劃條例。推動與國土空間規劃工作相關地方性法規、政府規章的立改廢釋工作,并做好過渡時期的制度銜接。完善主體功能區配套政策,建立并完善國土空間規劃配套政策和技術標準,保障國土空間規劃的編制推進和有效實施。

  三是強化技術支撐。結合國土空間規劃編制,以自然資源調查監測數據為基礎,同步建設省市縣聯通、統一的國土空間基礎信息平臺。各級各類國土空間規劃成果獲批后要及時匯交至國土空間基礎信息平臺,納入國土空間規劃“一張圖”管理。嚴格國土空間“一張圖”管理,全面支撐全域國土空間管控,不斷提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平。

  十一、如何順利推進規劃工作?

  一是加強組織領導。全面加強黨對國土空間規劃工作的領導,要求各級黨委和政府充分認識建立國土空間規劃體系的重大意義,主要負責人親自抓,落實組織編制和實施國土空間規劃的主體責任,建立健全議事協調工作機制。

  二是落實工作責任。就組織、人事、審計、發展改革、財政、金融、稅務、自然資源、生態環境、住房城鄉建設、農業農村、林業、教育等部門工作責任進行明確。其中,省自然資源主管部門作為全省國土空間規劃體系建設的牽頭部門,要強化統籌協調,并定期對《實施意見》貫徹落實情況進行監督檢查,重大事項及時向省委、省政府報告。 

信息來源: 湖南省自然資源廳     責任編輯: 郭玟
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